A criação de áreas especialmente protegidas é apontada pelos estudiosos do direito ambiental,^[1] como alternativa eficaz contra o declínio da biodiversidade e nos serviços prestados pelos ecossistemas. Essa estratégia foi adotada pela Convenção sobre Diversidade Biológica, no âmbito da Organização das Nações Unidas, e deve ser colocada em prática pelos países signatários.

O Brasil adotou tal estratégia, erigindo tais espaços no art. 225, § 3º da sua Constituição Federal, como política nacional destinada a assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Para organizar essa política, a Lei 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, conhecido como SNUC.

O SNUC divide as unidades de conservação em dois grandes grupos. Nas unidades de proteção integral, o objetivo principal é preservar a natureza, permitindo apenas o uso indireto dos recursos naturais. Nas unidades de uso sustentável, busca-se conciliar a conservação ambiental com a utilização responsável desses recursos.

A lei também prevê os instrumentos necessários à efetividade dessas áreas, como plano de manejo, conselho gestor e zonas de amortecimento. Em determinadas categorias, especialmente nas unidades de proteção integral, também é indispensável regularizar a propriedade das terras abrangidas.

Segundo o Cadastro Nacional de Unidades de Conservação, plataforma oficial de dados das unidades de conservação que integram o SNUC, as unidades cadastradas abrangem cerca de 1,6 milhão de quilômetros quadrados, equivalentes a 18,81% da área continental brasileira^[2]. Esses espaços são administrados pela União, pelos estados e pelos municípios.

A extensão territorial protegida, porém, não revela por si só a qualidade da proteção. Muitas unidades existem formalmente, no mapa e na legislação, mas ainda não dispõem de estrutura, pessoal, planejamento ou instrumentos adequados de gestão. Essas áreas são conhecidas na literatura técnica como “parques de papel”.

O problema alcança todas as regiões do país. Dados consolidados pelo Ministério do Meio Ambiente, no Sistema de Análise e Monitoramento da Gestão r^[3] ferramenta criada pela Portaria 607, de 28/9/2021, visando ao monitoramento da efetividade da gestão das unidades de conservação, referentes a 2025, indicam efetividade média de 56,28% nas unidades federais^[4], 53,48% nas estaduais^[5] e 51,94% nas municipais^[6]. Os números mostram que criar a unidade é apenas o primeiro passo.

Por que a falta de implementação causa prejuízos?

As unidades de conservação têm finalidades que vão além da proteção da natureza. Com efeito, são atribuídas ao SNUC quatro finalidades principais: conservação da natureza, aproveitamento (igual a gozo) público, pesquisa científica e uso econômico sustentável de seus componentes^[7], tudo em observância à categoria da unidade.

Parques bem administrados oferecem contato com a natureza, estimulam o turismo ecológico, produzem conhecimento científico e apoiam ações educativas. Quando a gestão é incompleta, esses benefícios não chegam plenamente à sociedade.

Um dos principais obstáculos é a falta de regularização fundiária. Em várias unidades de proteção integral, terras particulares permanecem dentro da área protegida sem que tenha ocorrido a desapropriação e o pagamento da indenização. Nessa situação, antigos proprietários podem continuar ocupando os imóveis e exercendo atividades incompatíveis com a conservação.

Outro problema é a ausência do plano de manejo. Esse documento regulamenta o uso da unidade, as formas de gestão e as atividades permitidas. Sem ele, torna-se difícil implantar trilhas, quiosques, centros de visitantes e projetos de turismo, educação ambiental ou pesquisa. Enquanto o plano não é elaborado, a atuação fica concentrada em medidas de proteção e fiscalização, nos termos do Decreto 4.340/2002.

As zonas de amortecimento também são relevantes. Elas abrangem o entorno da unidade e servem para reduzir impactos externos, como desmatamento, ocupação desordenada e isolamento de áreas naturais. Sem essa proteção, aumentam as pressões sobre a fauna, a flora e os demais recursos ambientais.

A falta de recursos públicos agrava todos esses problemas. Orçamento insuficiente limita a contratação de servidores, a fiscalização, as atividades de campo, a construção de estruturas para visitantes e a própria regularização das terras.

Os prejuízos também atingem os entes federativos. Quando uma unidade é criada por um ente em território de outro, a área fica submetida à gestão do ente instituidor, embora os impactos territoriais, sociais e econômicos também sejam sentidos pelo estado ou município onde ela se localiza.

Cooperação e gestão efetiva

Imagine-se um parque nacional que inclua terras de um estado. A gestão cabe à União, mas o estado e os municípios próximos continuam convivendo com conflitos fundiários, ocupações irregulares, pressão imobiliária, desmatamento ilegal e restrições aplicáveis, inclusive, ao entorno da unidade.

A proteção ambiental é responsabilidade comum dos entes federativos. Entretanto, a gestão conjunta de uma unidade não ocorre automaticamente. Ela depende de instrumentos jurídicos de cooperação, como convênios ou acordos, e pode ser articulada em mosaicos de unidades de conservação ou em situações de sobreposição de áreas protegidas.

A cooperação é essencial porque uma unidade bem administrada produz efeitos que ultrapassam seus limites. Além de proteger a biodiversidade, unidades bem geridas e com altos índices de eficácia estimulam o turismo, movimentam a economia local, ampliam as oportunidades de inclusão social e melhoram a relação da população com o patrimônio natural.

Por isso, a política de conservação não se completa com a edição de uma lei ou com o desenho de uma área no mapa. É necessário verificar se a unidade é efetiva, dispondo de plano de manejo, conselho gestor, zona de amortecimento, regularização fundiária, orçamento, servidores e estrutura compatível com seus objetivos.

Os índices médios de efetividade demonstram a necessidade de maior esforço dos governos federal, estaduais e municipais. A busca de parcerias públicas e privadas, respeitados os limites legais, e a adoção de soluções coordenadas podem reduzir os chamados “parques de papel”.

O desafio, portanto, não é apenas ampliar a área formalmente protegida, mas assegurar que cada unidade cumpra sua finalidade. Somente com planejamento, recursos, participação social, cooperação e acompanhamento permanente o SNUC poderá funcionar como instrumento efetivo de preservação ambiental, desenvolvimento socioambiental, pesquisa e usufruto público responsável.

DEMOCRACIAS